Hoje posto um dos temas de Administração que serão cobrados no próximo concurso para o cargo de Escrivão da Polícia Federal.
AS TRÊS FORMAS DE ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
A reforma do aparelho do Estado
tornou-se imperativa nos anos 90 por uma segunda razão. Não apenas ela se
constituiu em uma resposta à crise generalizada do Estado, mas também está
sendo caracterizada como uma forma de defender o Estado enquanto res publica,
enquanto coisa pública, enquanto patrimônio que, sendo público, é de todos e
para todos.
A defesa da coisa pública vem
sendo realizada nas democracias modernas em dois níveis distintos: o nível
político e o administrativo. No nível político, temos as instituições
fundamentais da democracia, através das quais se defendem não apenas os
direitos individuais e sociais dos cidadãos, mas também os "direitos
públicos" à participação igualitária na coisa pública. As eleições livres
e a liberdade de pensamento e de imprensa são formas de defender o cidadão e a
coisa pública. A explicitação dos direitos públicos ao patrimônio que é de
todos é um passo que está hoje sendo dado em todo o mundo. A denúncia da
"privatização" do Estado pela esquerda corresponde à denúncia da
direita de que o Estado e a sociedade estão sendo vítimas da prática
generalizada do rent seeking, da
busca de rendas ou vantagens extramercados para grupos determinados através do
controle do Estado. Ainda no plano democrático, a prática cada vez mais
freqüente da participação e controle direto da administração pública pelos
cidadãos, principalmente no nível local, é uma nova forma de defender a coisa
pública.
No plano administrativo, a
administração pública burocrática surgiu no século passado conjuntamente com o
Estado liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa pública contra o
patrimonialismo. Na medida, porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela
defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi se percebendo que os
custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle. Por
isso, neste século as práticas burocráticas vêm sendo substituídas por um novo
tipo de administração: a administração gerencial.
A reforma do aparelho do Estado
não pode ser concebida fora da perspectiva de redefinição do papel do Estado e,
portanto, pressupõe o reconhecimento prévio das modificações observadas em suas
atribuições ao longo do tempo. Dessa forma, partindo-se de uma perspectiva
histórica, verificamos que a administração pública - cujos princípios e
características não devem ser confundidos com os da administração das empresas
privadas - evoluiu através de três modelos básicos: a administração pública
patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas três formas se sucedem no
tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.
Administração Pública
Patrimonialista - No
patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do
soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os
cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada da res
principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo
de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes,
o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo
momento histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência
inaceitável.
Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade do
século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o
nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu
desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia
funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional legal.
Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são
sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores
públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso, são sempre
necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de
pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.Por outro lado, o controle - a
garantia do poder do Estado - transforma-se na própria razão de ser do
funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção
de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da
administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu
defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o
serviço aos cidadãos vistos como clientes. Esse defeito, entretanto, não se
revelou determinante na época do surgimento da administração pública
burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado
limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e
a propriedade.
Administração Pública Gerencial - Emerge na segunda metade do
século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e
sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização
da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas
associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública -
a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o
cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A reforma do aparelho do
Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e
qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma
cultura gerencial nas organizações.
A administração pública gerencial
constitui um avanço, e até um certo ponto um rompimento com a administração
pública burocrática. Isso não significa, entretanto, que negue todos os seus
princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na
anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios
fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência
de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação
constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental
está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para
concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da
administração pública, que continua um princípio fundamental.
Na administração pública
gerencial a estratégia volta-se: (1) para a definição precisa dos objetivos que
o administrador público deverá atingir em sua unidade; (2) para a garantia de
autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e
financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os
objetivos contratados; e (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos
resultados. Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do
próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre
unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a
redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a
administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes
privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos
procedimentos (meios) para os resultados (fins).
A administração pública gerencial
inspira-se na administração de empresas, mas não pode ser confundida com esta
última. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes
fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado
deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida
direta. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade -
por intermédio de políticos eleitos - controla a administração pública.
Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a
maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do
mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial
está explícita e diretamente voltada para o interesse público.
Neste último ponto, como em
muitos outros (profissionalismo, impessoalidade), a administração pública
gerencial não se diferencia da administração pública burocrática. Na burocracia
pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A
diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse público, que
não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. Para a administração
pública burocrática, o interesse público é freqüentemente identificado com a
afirmação do poder do Estado. Ao atuarem sob esse princípio, os administradores
públicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos
recursos do Estado para o atendimento das necessidades da própria burocracia,
identificada com o poder do Estado. O conteúdo das políticas públicas é
relegado a um segundo plano. A administração pública gerencial nega essa visão
do interesse público, relacionando-o com o interesse da coletividade e não com
o do aparato do Estado.
A administração pública gerencial
vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços. Os
resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos
administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração
pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo
atendidas.
O paradigma gerencial
contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização
da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas,
descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à
ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À
avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação
permanente, que já eram características da boa administração burocrática,
acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle
por resultados, e da competição administrada.
No presente momento, uma visão
realista da reconstrução do aparelho do Estado em bases gerenciais deve levar
em conta a necessidade de equacionar as assimetrias decorrentes da persistência
de aspectos patrimonialistas na administração contemporânea, bem como dos
excessos formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional. Para isso, é
fundamental ter clara a dinâmica da administração racional-legal ou
burocrática. Não se trata simplesmente de descartá-la, mas sim de considerar os
aspectos em que está superada e as características que ainda se mantêm válidas
como formas de garantir efetividade à administração pública.
O modelo gerencial tornou-se
realidade no mundo desenvolvido quando, através da definição clara de objetivos
para cada unidade da administração, da descentralização, da mudança de
estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos modernos
no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade
e da eficiência dos serviços sociais oferecidos pelo setor público. A reforma
do aparelho do Estado no Brasil significará, fundamentalmente, a introdução na
administração pública da cultura e das técnicas gerenciais modernas.
